刘守英：城乡格局正在起变化，别指望农二代回村庄
编者按：8月28日，南都观察将举办以“城市化”为主题的夏季论坛，邀请到了刘守英教授作为论坛嘉宾。去年，刘守英教授在一次发言中指出，“城乡的格局已经从原来单向的城市化转向城乡互动，因此打破二元分割的土地制度对进入这样一种新格局来讲非常重要”。
他梳理了新中国建国以来不同时期的城乡发展和特点，关于城乡流动中的主体“农二代”，他说：“农二代整体未来的基本流向不是回到村里，而是回到老家当地的县城。这会对我们未来城市化的整体格局产生非常重要的影响，所以我们的公共政策必须要以重塑城乡关系为基础，来讨论我们整个社会的城镇化问题。”
以下为刘守英教授在去年一场论坛中的发言——
我要讲的主题是“农民的代际革命和城乡关系重塑”。我刚从日本回来，跟日本相比，我们的城乡关系“从头上就是倒着的”。我们搞城市化的目的是把乡村的人和要素弄到城市去，城市发展了，农村就逐渐被消灭了。而日本的城市化是将一些东西向农村引导，两个国家整体制度结构不一样。
今天，我想首先谈一下中国城乡关系的历史演变，然后来谈一下城镇化的主体，农二代和农一带相比发生了哪些变化，最后我想回应一下公共政策方面的问题。
我把城乡关系演变分为以下几个时期：
一、关闭城门与绑民于土：国家工业化时期的城市与农民
1949年-1950年中期，公民的自由迁徙权受法律保障，“一五”时期进入城市的农民达1500万人。但当时城市没有做好准备迎接进来的人，从1953年开始，一方面限制和禁止农民进城，另一方面城市的单位开始不接纳农民。
我们普遍认为1958年的户籍制度不让农民进城是不对的，但事实上从1953年就已经在不断地堵人。一方面在堵人，而另一方面用集体化、人民公社、统购统销等一整套制度把农民绑在土地上，让他们在集体的土地上为工业化提供低价的粮食。
1953年，中国城市化率只有13.26%，到1978年时，城市化率仍然仅17.9%，只增长了4.6个百分点，这个数字还未刨除从农村机械迁入城镇的人口。
▲ 1952年，头包羊肚子手巾的山西农民进厂当工人。在“一五”计划上马后，有一批农村人进城，成为新工人。 © 人民画报
二、城门未开与乡土筑城：乡村工业化的农民与城市
在大城城门未开的情况下，农民实际上是在乡土筑城，这就是乡村工业化阶段的农民自主城镇化。回顾整个历史，1978年到1998年这段时间，是城乡关系的黄金时期。城乡收入差距开始缩小，乡村经济活动非常活跃，农村制度改革欣欣向荣，产业高度发展。那时候，乡镇企业异军突起，农民从土地“突围”，开辟农业之外谋生的空间。
这期间的一系列制度是鼓励农民参与工业化和城市化的。
一是允许农民务工经商；二是对农民自主建小城镇持默许态度；三是在户籍制度上为小城镇开出一个小口子，农民自理口粮到集镇落户；四是对集体土地提出的“三个允许”：允许农民利用集体土地搞乡镇企业、建城市、搞非农产业。这套制度实行后，我们城门外的工业化很顺利，但城镇化不顺畅。因为自理口粮的小城镇化本身是违背城市化规律的。农民还是农民，农业还是农业。
三、“撞城”入城与城市过客：高速城市化下的农民与城市
在高速城市化的背景下，农民开始“撞城”入城，但他们仍然是城市的过客。
从1994年开始，启动了由政府主导的城市化。那个时期有几项重要的制度安排：从1994年的分税制，1998年的土地管理法，1998年的住房制度改革，到开启以土地谋发展模式，城市化开始高速推进。那段时间，整体工业化布局出现了重大变化：内地工业化开始衰败，但沿海城市化和工业化加速，中西部的农民开始跨区域流动。
重要标志是农民开始出村、入城，但他们是撞到城市里去的，整个制度并没有实质上的改动。另外一方面，大量的人口进入城市和沿海地区，当时整个中国实际上在进行着两个轨道的城市化，一个是政府主导的城市化，一个是农民自发的城市化，也就是城中村的集体土地开始非正规的城市化。
这个阶段，农民进了城，但缺乏城市权利。20%以上的农民工子女无法入读全日制公办中小学校，不少在城市接受过完整义务教育的农民工子女，无法参加中考和高考；农民工参加职工基本医疗、城镇职工基本养老保险、失业保险的比率很低，在住房保障方面，城市保障性住房基本不对农民工开放，农村“三留守”问题尤其突出。另外就是户籍人口城市化和常住人口城市化的差距开始越来越大。
回顾整个城乡关系的历史，就是一句话：我们整个高速城市化、工业化既没有指着农民进城、也没有指着给农民进入城市的基本权利。
我们需要思考，现在面临真正的问题在哪。有些人的提法是，让农民再回到乡村。但是让他回去，真的是一个好办法吗？我理解的是，现在对整个城乡关系产生重大革命性影响的是代际变了。
农一代（40、50、60、70年代出生的人）的基本特征是离土、出村、回村、返农，大趋势是从中西部地区往东部沿海地区迁移，他们参与了城市化的进程，但最后又返回农村搞农业了。农二代（80年代后出生的人）是现在整个迁移的主体，他们的经济社会特征已经基本上完成了城市化。
▲ 2018年，北京西北五环外的一处社区NGO。图为社区的流动儿童在“图书馆”看书，如今，“农二代”的子女们也陆续进入上学阶段了。 © 微澜图书馆
现在有一种说法是，农二代已经开始回流，但我们的数据显示农民回流是回到当地县城以上级别的地区，他们并不回村，农二代务农的时间已经非常少了。
因此，我觉得乡村振兴指望年轻人回去种地是错误的。农二代在城市的就业也正趋向于正规化，在建筑业务工的人群在减少，而去制造业和服务业谋生的比例在上升。还有一点表现在他们的消费行为，80后30%的钱会汇回去，意味着他们挣钱以后主要还是在城市里消费或是用于缴纳社保等支出。
但现在的问题是农二代虽然生活和经济方式城市化，但他们自我感知在社会中的融入度很低，他们仍不被城市接纳。
这里我发现了一个有意思的现象是，现在的农二代与乡村疏离，这些人回乡时并不住在村里，他们会选择预定县城的宾馆，开车回村转一圈就离开了。
现在，整个乡村的基本秩序也发生了很大变化，原来长幼有序，但现在基本上服从金钱规则，谁钱多在村里说话的权力就大。另外还有一个很重要的指标是住房，我们在调研地发现，整个农二代群体近一半以上的人在县城买房。
过去的农一代是离土出村，老了之后再回村，而现在农二代是就业在城市，孩子初中以下的教育在自己工作的城市完成，高中阶段的教育转移到老家当地的县城，由家庭一方成员陪读完成。他们在县城购房一方面是为了保证孩子的教育质量，另一方面事实是选择他们将来的归宿。
因此，农二代整体未来的基本流向不是回到村里，而是回到老家当地的县城。这会对我们未来城市化的整体格局产生非常重要的影响，所以我们的公共政策必须要以重塑城乡关系为基础，来讨论我们整个社会的城镇化问题。
最后，我想回应一下公共政策方面的问题。
第一，要在基本认识层面做思维的纠偏。不要指望农二代再回到村庄，也不应该把农二代再当作城市的局外人。我认为，中国社会未来要面临的基本问题就是怎么解决好农二代的问题。农二代问题不解决好，这些问题导致的后果就会显现在农三代。
第二，制定开放农民城市权利相关的公共政策。在城乡中国阶段，农民的城市权利是关系中国转型和建立现代国家的重大权利安排。能否妥善解决好农民的入城平权问题，关系着中国现代化的进程和国家的前途命运。必须从国家战略高度改变将农民工视为城市“过客”的政策惯性，推动城市权利向农民的开放，以包容、公平促进城农民融入城市社会。
第一个方面在于充分保障农民土地权利。其一，任何主体不得以任何理由和任何美好的故事将已经到农民手中的土地权利削弱甚至剥夺；其二是赋予农民农地和宅基地更完整、更稳定的财产权；其三，要推进承包经营权和宅基地的转让权改革；四是打破城乡二元分割的土地制度，农业功能多样化、乡村的经济活动多样化，城乡的格局已经从原来单向的城市化转向城乡互动，因此打破二元分割的土地制度对进入这样一种新格局来讲是非常重要的。
第二个方面是应切实保障农二代在城市的居住权，将符合条件的常住人口纳入供方保障范围和住房公积金制度覆盖范围，允许城乡范围内农民存量集体建设用地建设集体租赁房屋出租，让城乡结合部农民可以长期分享土地增值。我认为核心是开放农民集体对土地的租赁权，和外来人口对集体住房的租赁权。
第三个方面是要落实农三代教育权，实现公办学校全部向随迁子女开放，放宽随迁子女在流入地参加高考限制，这件事解决不好可能是未来产生社会仇视的根源。第四制定实现农民城市权利的成本分担机制，我的个人建议是全国建立基本的公共服务保障包，对所有的农民工一视同仁，其他城市要抢人是叠加附加的公共服务，两边应该同时进行。
*点击“我们还需要城市化吗？”报名8月28日主题论坛；本文为刘守英2018年4月在清华大学中国新型城镇化研究院举办论坛上的发言实录，经本人授权转载；本文已加入“留言赠书计划”，优秀留言将有机会获得《倦怠社会》（中信出版社·见识城邦）图书一本。